(本文中的观点均属作者个人学术观点)
中新网11月10日电 美国国务卿希拉里•克林顿在今年7月下旬出席东盟地区论坛期间，高调表达了美国对南海问题的关注，大谈南海与美国国家利益的关系，强调维护南海航行自由的重要性和紧迫性，并称在南海问题上反对任何国家的“胁迫”，反对“使用武力或以武力相威胁”。
众所周知，南海作为世界上最繁忙的重要国际航运海域之一，每年经过南海海域的世界各国各类船舶多达4万艘以上。南海航线是包括东北亚和东盟各国与欧洲、非洲及世界其他地区之间的海上航运生命线。长期以来，这些国家一直和平地利用着这些航线，共同维护着南海航行自由，并未认为南海航行有什么不自由或存在什么紧迫性问题。但是，值得深思的是，为何是作为南海海域以外的国家——美国如此“关心”南海航行自由问题呢？而且提到“紧迫性”的程度，似乎南海航线自由正面临着严峻的挑战或威胁。
其实美国所谓的南海航行自由问题是针对中国的，因为，自2008年南海发生“无暇号”事件以来，美国方面大肆炒作其航行自由受到中国的威胁。事实是，虽然冷战已经结束数十年，但是，“遏制中国”的冷战观念在美国仍然很有市场。近年来，美国派出一系列军事舰船，在东海和南海广泛开展海上军事侦察、军事测量和调查等活动，重点针对中国军事敏感区域。仅以美军舰船今年在南海的活动为例，据不完全统计，美国军方已出动各型舰船43艘赴南海实施前沿部署，通过对南海周边国家的港口访问、侦察监视、海洋测量、演习演练等活动，不断强化其在南海的前沿军事存在。长期以来，中国明确反对美国派军事舰船进入中国专属经济区开展海洋数据的调查活动和情报侦察活动，并不断地派出中国海监执法船等船舶对在中国专属经济区内从事海上测量和调查作业活动的美军舰船进行喊话和驱赶。不过，令人感到蹊跷的是，中美对此类事件的处理历来是通过外交渠道进行交涉。只是在2008年在南海发生“无暇号”事件后，即美国军事船舶“无暇号”因抵近中国海南岛和西沙群岛之间海域从事海洋数据收集活动而遭到中国船舶的阻拦和驱赶后，美国方面一直持续性地在媒体上炒作此事件，美国军事专家和军方的海洋法专家先后发表了大量文章，指责中国威胁到了美国海上航行自由。联系到今年东盟论坛期间美国国务卿大谈特谈“南海航行自由”的“重要性和紧迫性”，以及先前美国国防部长也发表过类似的言论，不禁使人恍然大悟，原来“无暇号”事件被利用来炒作新版本的“中国威胁论”，为美国重返南海、插手南海事务做了充分舆论准备。
中美之间关于军事测量船问题的分歧，除了有着深刻的政治外交和军事战略等多方面的背景和原因之外，还有一个不容忽视的因素，即国际海洋法律方面的因素。归纳起来可以看出，美方认为中国威胁其海上航行自由的法理依据主要是：首先，虽然《联合国海洋法公约》明确规定，沿海国对在其专属经济区内开展的海洋科学研究拥有管辖权；但是，军事侦察、军事测量和军事调查均不属于海洋科学研究，而是属于《公约》所规定的海洋自由，因此，在中国专属经济区从事这些活动无需事先征得中国同意，相反，中国应不得干扰，并应保证这些活动的顺利开展。其次，中国也可以到美国专属经济区去从事军事侦察等活动。中国方面认为，首先，美国在中国专属经济区从事的这些专门针对中国的军事测量等活动，属于收集海洋数据和资料的活动，是海洋科学研究，应尊重中国的管辖权；其次，美国这些军事活动是滥用《公约》的有关公海自由和海洋的和平利用等条款的规定，属于非法行为；再次，所谓中国也可以到美国专属经济区去搞军事测量等活动，则纯属美国式的强权政治逻辑。
简言之，从法律角度看，对于在别国专属经济区内从事军事侦察、军事测量、军事调查等收集具有重要军事和经济价值的海洋数据和资料活动，到底是属于沿海国管辖权之下的海洋科学研究还是海洋自由的问题，是中国与美国之间存在的主要法律分歧。
海洋自由，又被称为公海自由，其中包括海洋航行自由。依据国际法律界的惯例，在论述海洋航行自由问题时，这些词语是可通用的。《公约》第五部分“专属经济区”和第七部分“公海”赋予了所有国家在沿海国专属经济区享有包括航行和飞越自由在内的公海自由。这些自由对于包括美国和中国在内的所有国家的重要意义是毋庸置疑的。但问题是，维护专属经济区航行和飞越自由与美国在未经其他沿海国事先许可的前提下，任意地在他国专属经济区从事军事测量和侦察等军事活动之间是必然的等同关系吗？换句话说，全世界的沿海国，特别是那些不属于美国军事盟国的沿海国，只要不是无条件地允许美国在其专属经济区从事军事测量和侦察活动，那么，这些沿海国就是不维护海洋自由、不维护海洋航行和飞越自由，就是违反国际法了吗？
美国方面反复辩称，《公约》第五十六条赋予了沿海国对其专属经济区内的海洋科学研究有管辖权，但是，并未规定沿海国对“军事测量”活动拥有管辖权，因此，军事测量、军事侦察等活动不属于海洋科学研究，而是属于公海自由。根据国际法上的“未禁止则可为”的原则，在专属经济区从事军事情报和数据收集等活动就是合法的。
那么，《公约》规定的真实情况又是如何呢？
首先，《公约》新设立的第五部分专属经济区制度打破了自古以来 “领海之外即公海”的传统海洋法规则。依照本部分的规定，专属经济区虽然不是领海，但也已经不属于公海，《公约》明白无误地将专属经济区排除在公海之外，并纳入沿海国管辖范围。沿海国对专属经济区海洋科学研究拥有管辖权，是专属经济区与公海的最本质区别之一。同时，本部分规定，公海自由原则也适用于专属经济区，但对此也是有严格限定的，主要集中在《公约》第五十八条规定，即“其他国家在专属经济区内的权利和义务”。该条款规定，“在专属经济区内，所有国家，不论为沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第八十七条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途。”(着重号为作者所加)。值得注意的是，“本公约有关规定的限制”有很多，其中至少包括第八十八条“公海应只用于和平目的”和第三〇一条“海洋的和平利用”。但是，存在的关键问题是，无论是传统国际海洋法，或者是1958年《公海公约》，还是1982年《海洋法公约》，都没有规定海洋自由或海洋航行自由的法律定义，也没有规定海洋航行自由具体可包括哪些活动或行动，更没有具体规定哪些行为或活动属于“同船舶和飞机的操作……有关的并符合本公约其他规定的那些用途”。
其次，《公约》第五部分“专属经济区”和第十三部分“海洋科学研究”专门赋予了沿海国对其专属经济区内的海洋科学研究的管辖权。但是，与此同时，《公约》对许多相关用词均未给出明确的法律概念或定义，例如，既没有规定“海洋科学研究”的定义，也没有列举其所包括的活动种类和方式；没有规定“测量”“海道测量”、“军事测量”以及“调查”等活动的定义，更没有使用“军事侦察”一词。
上述这些用语的模糊现象绝非是当初《公约》制定者们的疏忽所造成的，而恰恰是由于在起草《公约》的过程中，以美国为代表的发达国家与广大发展中沿海国之间就这些问题存在着巨大分歧，虽经争论，最终仍然无法达成一致意见而遗留下来的问题。因此，从法律角度看，中美之间的所谓海洋航行自由之争，实质上是上个世纪70年代《公约》制定过程中对这些问题的争论与分歧的继续，绝对不是中美两国之间的问题。只不过目前美国企图利用这些原本属于对《公约》相关条款的解释和适用上的分歧来偷换概念，暗示中国随着国力不断增强将会控制海洋，并进而影响本地区国家的海洋自由等共同利益，挑拨周边国家与中国的关系，达到遏制中国的目的。
从法理上看，对《公约》这些模糊规定，可以做两种不同的解释。一种就是美国方面的解释，即凡是《公约》没有明文规定军事测量等活动属于海洋科学研究，那么，这些活动就不属于沿海国管辖，而是属于海洋自由。但是，美国这个立场完全违背了《公约》第五十九条的明文规定，“在本公约未将在专属经济区内的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家而沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决”。因此，中美关于专属经济区内的军事测量活动问题的分歧，绝不应依照美国单方面的解释来解决。公平地说，对此分歧，还需要听听另一方当事国的解释。中国方面认为，《公约》明确规定，各部分条款之间不是相互排斥的关系，而是各自规定专门事务，相互之间是相辅相成的有机组成部分，不是相互排斥和矛盾的关系。《公约》第十三部分是关于海洋科学研究的规定，具体对领海、专属经济区等国家管辖海域和公海等国家管辖之外海域的海洋科学研究活动做了详细规定，因此，可以说，凡是涉及海洋科学研究的，无论是在哪个海域，均适用第十三部分的规定。对于由于法律规定的模糊之处而导致的不同解释和适用分歧，应秉承国际法，包括《联合国宪章》和《公约》的相关规定，特别是第五十九条的规定，通过当事国之间的和平对话解决。
另外，按照国际法的惯例，凡是成文法有模糊之处而导致法律解释上有分歧的，可参考相关国际实践。迄今为止，从《联合国海洋法公约》缔约国大会、联合国召集的有关专家组会议，到联合国教科文组织下属的政府间海洋学委员会等国际场合的讨论中，均可看出，绝大多数发展中沿海国都认为，在运用先进的现代海洋技术和设备的条件下，无论是从可收集到的海洋数据、情报和资料的种类到这些数据、情报和资料的和可能用途来看，都已经很难明显区分海洋测量、海洋调查等海洋资料收集活动与海洋科学研究活动之间有本质的区别。因此，目前国际社会比较一致的看法是，沿海国依据《公约》第五部分和第十三部分的规定，应对进入其专属经济区收集海洋数据和资料的活动拥有管辖权。
美国频繁地在别国专属经济区收集海洋数据和资料，并公开宣称这些活动是为了军事目的而行使公海自由，那么，美国能坦白地说明其军事目的是什么吗？是否符合《公约》明文规定及相关立法精神，即：公海自由等所有海上活动均应“仅用于和平目的”？美国这些海上军事测量和调查活动是为了什么样的“和平目的”？联系到美国国内有人将中国视为潜在的对手，需要搞清中国周边海洋，特别是水下的情报，为其可能的海上军事行动提供服务就不奇怪了。美国此类海上军事测量和调查活动当然会遭到中国的反对和阻拦，因此，正是在此背景下，美国高调宣称需要维护南海航行自由的重要性和紧迫性。
此外，美国方面提出的所谓中国也可以到美国专属经济区去从事军事测量等活动，这是典型的强盗逻辑。近数百年来，西方殖民国家曾经利用其创造出的海洋航行自由，不远千里、万里地到世界抢占领土、建立殖民地、掠夺资源；发展到现代，则只有美国仍然以此为借口，不顾各发展中沿海国的反对，经常到它们的专属经济区大肆掠夺具有重大军事和经济价值的海洋数据。相反地，可曾有过哪个发展中沿海国，在未经其事先同意的前提下，就可以到紧邻发达国家领海之外、并且是属于其毫无争议的专属经济区内，从事海上军事侦察和海洋测量等海洋数据收集活动？中国和巴西等许多拉美和非洲的发展中沿海国都曾分别对美国无视沿海国专属经济区管辖权而非法从事的军事测量等霸权行径均提出过抗议。
还有一个不容忽视的事实是，除了专门针对美国军事舰船的抵近军事侦察、军事测量和军事调查等收集中国专属经济区，特别是军事敏感区附近海洋数据和资料的活动开展正常的维权执法之外，中国历来重视维护世界各国船舶，其中也包括美国民用船舶、商用船舶和其他军事船舶，甚至航空母舰在内的所有船舶，在中国专属经济区行使正常合法的航行自由。
有目共睹的事实是，对南海地区的稳定、和平以及航行自由带来挑战和威胁的不是别国，而是作为当今世界唯一的超级大国和海上强国的美国。美国是目前世界上拥有最多海外军事基地和军事同盟关系的国家。美国已经把中国专属经济区当成了其军事舰船的试验场，在这里从事军事侦察、军事测量和调查等海洋数据收集活动，从事水面及水下战场准备，炫耀其海上超级力量，引发中国周边海上的紧张局势。美国不顾事实真相，将维护其海上霸权的行径遭到中国反击的事件，扩大解释为中国对海洋航行自由造成了威胁，企图利用有些国家对中国和平发展的顾虑，编造“中国威胁论”的新版本。美国的说辞中，存在着多处偷换概念。例如，中国反对未经批准进入其专属经济区从事军事测量等活动，并不能直接等于 “外国军事船舶无法进入东海和南海”。
综上所述，对美国政府和军方高官均反复宣称要维护南海航行自由的问题，应从客观和主观两方面来分析。从客观方面看，美国方面提出南海航行自由问题的背景和直接诱因其实是因为中美之间对于美军军事测量船进入中国专属经济区从事军事测量和调查等活动的管辖权存在着分歧。这个问题原本只是对《公约》的相关规定的不同解释和适用，是属于俗话所说的“公说公有理，婆说婆有理”的问题。对此问题，中美双方完全可以通过双边磋商予以讨论，以便达成谅解和最终解决。但是，从主观方面看，是美国部分军方人士和政客继续沿用冷战思维，将中国作为其潜在对手，试图从海洋方向遏制中国。这种做法不仅将在东亚海域引发新的争端，影响东亚海域的安全与稳定，妨碍南海航行自由，而且会在不同程度上影响中美之间关系，最终损害的是美国在东亚地区的利益。
(资料来源：http://www.chinanews.com.cn/gn/2010/11-10/2645947.shtml)