——国家海洋局海岛管理办公室主任吕彩霞就公布第一批开发利用无居民海岛名录答记者问
4月12日，国家海洋局向社会公布我国第一批开发利用无居民海岛名录，引起了社会各界的普遍关注。日前记者就无居民海岛的开发、建设、保护等问题专访了国家海洋局海岛管理办公室主任吕彩霞。
记者：国家海洋局是如何组织实施首批无居民海岛名录发布工作的？
吕彩霞：2010年10月20日，我局印发了《关于尽快公布第一批开发利用无居民海岛名录的通知》，对名录制定规定了程序和相关要求。
按照该通知要求，各省组织市县开展了第一批名录的编制工作。各县海洋主管部门根据本地区情况提出拟纳入第一批名录的海岛，经县政府同意后报市海洋主管部门审查；市海洋主管部门审查同意后，经市人民政府同意后报省海洋主管部门审核；省海洋主管部门审核同意后报国家海洋局备案并报省政府批准。为了慎重起见，在审查和审核过程中，海洋主管部门根据情况组织专家进行了论证。
同时，为了避免激化矛盾和引起争议，目前省际间存在管辖争议的海岛暂不列入开发利用无居民海岛名录；涉及军事用岛的，也应当征求同级军事机关的意见。
记者：无居民海岛开发的现状是怎样的？
吕彩霞：据不完全统计，截至2010年底，全国已经开发利用的无居民海岛共计900多个，其中，农牧渔业用岛360多个、旅游娱乐用岛210多个、工业及交通运输用岛200多个、公共服务用岛130多个。
记者：目前无居民海岛开发利用存在的主要问题及其原因是什么？
吕彩霞：《海岛保护法》出台前，无居民海岛开发利用存在的主要问题之一是无居民海岛开发秩序混乱。一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让。一些海岛上私搭乱建情况普遍，一些海岛被视为私有领地，其他人甚至管理人员登岛都受到阻挠，影响国家正常的科学调查、研究、监测和执法管理活动，滋生违法乱纪行为。这些情况不仅造成国有资源性资产流失，扰乱海岛开发秩序，甚至威胁国家权益和安全。
问题之二是海岛生态破坏严重。无居民海岛面积狭小，90%的海岛都在0.1平方公里以下，生态脆弱，容易遭受破坏且破坏后难以恢复。然而，长期以来，海岛开发普遍缺少规划，炸岛炸礁、填海连岛、乱砍乱挖情况很多，海岛地形地貌、自然景观及生态系统遭受很大的破坏，部分海岛甚至消失。《海岛保护法》的颁布从法律上解决了这两个问题，但问题最终解决还要取决于法律的贯彻落实情况。
当前的主要困难：一是被破坏海岛的整治修复工作任务量大，技术难度高，海岛资源和生态改善还需要相当长的一段时期；二是海岛保护意识不高，海岛开发方式粗放，开发层次低，手段落后，效率低下，缺乏对海岛及其周边海域资源的整体性规划和综合利用，还需要进一步转变海岛开发观念；三是沿海地方和社会大众对《海岛保护法》认知程度还不够，还需要进一步建设和培育依法用岛的社会氛围。
记者：开发利用无居民海岛的同时，国家海洋局是否有措施确保海岛得到有效保护？
吕彩霞：我们有信心确保无居民海岛得到有效保护。过去，海岛管理工作存在职责交叉、条块分割、权责不清的现象，直接导致开发秩序混乱。《海岛保护法》出台后，规定国务院海洋主管部门对无居民海岛实行统一管理，创造性地设立了无居民海岛集中统一管理制度，由海洋管理部门统一负责无居民海岛开发、建设、保护和管理工作。统一规划，制定各级海岛保护规划；统一审批，由海洋管理部门一家受理无居民海岛开发利用申请，并报请国务院或者省级人民政府批准；统一管理，由海洋管理部门具体负责征收无居民海岛使用金，办理无居民海岛使用权确权登记发证手续，管理岛上建筑物和设施的建造和生态环境保护，并实施海岛巡航执法检查等。根据权责一致的行政管理原则，无居民海岛开发和保护的监督管理责任也由海洋部门一家承担。集中统一管理制度为有效保护海岛提供了保障。
我们将具体采取3项措施，切实保护海岛：一是实行单岛保护规划制度。凡纳入名录中的无居民海岛，在开发意向明确后，由省级海洋主管部门指导县（市）海洋主管部门编制保护与利用规划，实行一岛一规划的原则。该规划由县（市）政府批准后，单位和个人开发海岛必须符合该规划的要求。
二是实行动态监视监测。目前，我们正在建设由船舶、飞机、卫星组成的海岛及其周边海域的立体监视监测体系。同时，建设海岛管理网络，实时或定期了解和掌握无居民海岛开发的实际情况。
三是加强海监执法工作。国家、省、市、县四级海监队伍已建立了定期和不定期的对海岛检查的制度，通过船舶巡航、飞机监视、登岛检查等方式，有效纠正和查处违法行为。
记者：我国目前涉及无居民海岛开发的管理制度和政策有哪些？
吕彩霞：主要有3个。一是海岛保护规划制度。这项制度是《海岛保护法》确立的一项基本制度。海岛保护规划一经批准，就具有法律约束力，任何单位和个人都必须遵守。同时，各级人民政府和相关行政主管部门在保护海岛生态时，也必须严格以海岛保护规划制度为依据。
二是权属管理制度，即无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。根据 《海岛保护法》的规定，无居民海岛使用的审批权在国家和省两级。开发利用无居民海岛的，必须依法取得无居民海岛使用权证书。
三是无居民海岛开发有偿使用制度。除了免缴海岛使用金的情况外，单位和个人使用无居民海岛应当按照 《无居民海岛使用金征收使用管理办法》的规定缴纳海岛使用金。
此外还有开发利用具体方案制度，要求开发单位要编制详细的海岛开发利用具体方案，该方案一经批准，是单位开发利用海岛和海洋部门执法检查的重要依据，必须严格执行，如果要调整方案，必须经原审批部门审查同意。
记者：是不是任何单位或个人只要交纳了使用金、取得海岛使用权就拥有了对海岛的处置权，想上什么项目就上，想怎么干就怎么干？
吕彩霞：不是的，无居民海岛的开发必须按照批准的开发利用具体方案进行，需要调整方案的，要按照规定批准。未经批准的，属于违法行为，要按照相关规定给予查处。海岛使用权的流转也要按照相关规定进行。
记者：无居民海岛的使用金是怎样确定的？会不会因为人为因素导致海岛使用金定得过低或过高？
吕彩霞：财政部和国家海洋局就海岛使用金的收缴联合下发了《无居民海岛使用金征收使用管理办法》，对使用金的确定、收缴、使用等进行了明确。根据该规定，海岛使用金实行最低价制度，将全国沿海海岛分为6个等级，每个等级规定了15种用岛最低收费标准，并根据用岛类型及面积确定最低价。确定最终征收数额前，需要进行评估，在最低价基础上，综合考虑开发活动对海岛资源和生态影响程度确定，从而通过经济杠杆，鼓励开发利用者采取措施，尽量减轻对海岛生态环境的损害和影响程度。
记者：什么是无居民海岛？申请无居民海岛使用权对申请人的身份有无限制？
吕彩霞：无居民海岛是指没有户籍人口的海岛，这些海岛属国家所有。不存在买卖，通过申请审批，只能取得一个使用权，叫无居民海岛使用权，永远不可能取得所有权。
任何个人和单位申请无居民海岛使用时，均为 “无门槛”申请，即外资企业、外籍人士均可申请。
记者：今后无居民海岛开发活动的管理方向是什么？
吕彩霞：促进海岛保护和开发并举、保证海岛资源更加持续和有效地服务于沿海经济发展，是海岛开发管理的方向。
一是严格限制和控制粗放的、低层次的开发活动。主要是限制填海连岛、炸岛炸礁等严重破坏海岛自然地形、地貌的开发活动。二是推动科学合理的用岛方式。推进用岛观念的转变，树立科学合理用岛护岛的新理念，鼓励因岛制宜，科学选择开发利用模式。三是引导低碳环保高新技术的应用。推进海岛生态实验基地建设和海岛开发利用示范基地的建设，探索新技术，鼓励和引导海岛开发者采用低碳环保技术开发海岛。四是促进海岛产业布局科学合理。通过规划指导海岛开发与保护，促进海岛经济又好又快发展。
（资料来源：《中国海洋报》2011年4月15日，http://epaper.oceanol.com/zghyb/20110415/index.htm。）