2010年7月19日，美国海洋政策特别工作组向美国总统提交了“关于加强美国海洋工作的最终建议”（以下简称“最终建议”）。以下是“最终建议”大纲以及摘要译文，转载自国家海洋局国际合作司《国外海洋工作信息》2010年第8期。“最终建议”英文原版请点击：http://www.whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf
美国海洋政策特别工作组关于加强美国海洋工作的最终建议
总统办公室白宫环境质量委员会
（2010年7月19日）
摘要
一、引言
二、特别工作组“最终建议”概要
三、支持加入《（联合国）海洋法公约》
四、结束语
建议
第一部分 关于管理海洋、海岸与大湖区的国家政策
一、远景
二、国家政策的背景
海洋、海岸与大湖区的价值
海洋、海岸与大湖区面临的挑战
负责政策协调工作的国家框架现状
现在是采取行动的时机
三、政策
四、原则
第二部分 政策协调框架
一、国家海洋委员会
二、国家海洋委员会主席单位的权限与责任
三、指导委员会
四、国家海洋委员会的领导与支撑
五、部际间海洋资源管理政策委员会
六、部际间海洋科学与技术政策委员会
七、管理协调委员会
八、海洋研究与资源咨询专家委员会
九、审议与评价第三部分实施战略
第三部分 实施战略
一、引言
国家优先目标概况
规划
透明度与合作
二、国家优先目标
我们的工作方式
重点领域
第四部分 有效地开展沿海与海洋空间规划的框架
一、引言
二、什么是沿海与海洋空间规划
三、为什么要开展沿海与海洋空间规划开展沿海与海洋空间规划的益处
四、整合、合作与协调
五、公众与利益相关者的参与
六、负责沿海与海洋空间规划工作的机构
七、国家在沿海与海洋空间规划方面的目标
八、沿海与海洋空间规划工作的国家指导原则
九、沿海与海洋空间规划的地理范围
大湖区与沿海和海洋空间规划
陆地上的活动和它们与沿海和海洋空间规划的关系
十、沿海与海洋空间规划的制订与实施
地区性规划机构
沿海与海洋空间规划的制订协议
纠纷解决程序
工作计划
沿海与海洋空间规划工作的主要内容
沿海与海洋空间计划的主要内容
十一、规划过程的性质和国家海洋委员会核准的沿海与海洋空间计划
沿海和海洋空间规划与现有机构间的关系
沿海和海洋空间规划与地区性实体的关系
沿海和海洋空间规划与现有计划及项目间的关系
十二、在国家层面保持一致
由国家海洋委员会负责审核批准，以保持国家层面上的一致
沿海与海洋空间规划的国家目标、实施措施与指南
十三、与国际法保持一致
十四、服从国家海洋委员会核准的沿海与海洋空间计划
十五、科学知识和资料整合、研究与管理
十六、实施
第一阶段（1-12个月）
第二阶段（9-24个月）
第三阶段（18个月到5年）
十七、需要经费与其他支撑的重点领域
第五部分 结束语
附件一、关于海洋、海岸与大湖区国家政策问题的总统备忘录
附件二、部际间海洋政策特别工作组成员名单
附件三、公众的参与
（一）概述
（二）公众对部际间海洋政策特别工作组拟订的关于有效开展沿海与海洋空间规划工作的框架的初步报告的意见与建议综述
对部际间海洋政策特别工作组初步报告的意见与建议
对有效开展沿海与海洋空间规划工作的初步框架的意见与建议
摘 要
一、引言
为了履行国家在海洋、海岸与大湖区管理方面的职能，奥巴马总统于2009年6月12日成立了部际间海洋政策特别工作组。该特别工作组由24 名来自联邦政府有关部、局和办公室的高层人士组成，由环境质量委员会主席任主席。总统为该工作组确定的任务是：提高国家的管理能力，以维护海洋、海岸与大湖区的健康和提高其对环境变化造成的影响的适应能力和可持续发展能力，为当代和子孙后代创造更多的福祉。
英国石油公司深水地平线石油平台在墨西哥湾发生的溢油事故及其造成的环境危害清楚地告诉我们，海洋环境是多么脆弱，我们的社会和国家是多么需要对环境变化与影响具有抵御能力的健康的海洋与沿海生态系统。海洋、海岸与大湖区与全体美国人的生活息息相关，无论他们是生活和工作在内陆还是在沿海地区。美国富饶和高生产力的沿海地区和水域为我们提供数以千万计的就业岗位，每年为美国经济创造数万亿美元的价值。它们还是许多重要海上活动，例如娱乐、科学研究、商业、运输、能源开发以及维护国家安全等活动的重要场所。此外，海洋、海岸和大湖区蕴藏着丰富的自然资源，并为我们提供多种生态利益。
美国近一半人口居住在沿海地区，每年有数百万旅游者到海边享受美丽的海滩。海洋、海岸与大湖区是各类娱乐活动，包括划艇、游泳、海上观光与潜水等活动的场所。这些活动不仅促进了经济的发展，也对我国社会与文化事业有着十分重要的作用。此外，近海生态系统还为我们提供重要的生态服务。离岸沙洲岛、珊瑚礁、红树林和近海湿地使沿海地区免受破坏性洪灾与风暴的袭击。近海湿地保护着休闲渔业资源与商业性渔业资源，是许多迁移性鸟类和哺乳动物的重要栖息场所，也是保持水体洁净的天然过滤器。
尽管海洋、海岸与大湖区对我们的健康与福祉有如此大的作用，但它们也受到诸多人类活动带来的威胁。过度捕捞、污染、海洋开发以及气候变化造成的影响等使生态系统发生变化，使生物多样性下降，给野生动植物和自然资源带来越来越大的压力，同时也给人类和沿海社会带来日趋严重的不利影响。尽管存在着这些威胁，但我们对海洋、海岸与大湖区的利用却日趋频繁，要规划和管理这些重要而又往往相互冲突的海洋利用方面的各类需求，无疑对我们的能力提出了严峻的挑战。能源开发、航运、水产养殖、新的安全利益和其他各类新型的和现有的海洋利用活动对海洋的需求与日俱增。各种海洋利用活动之间相互重叠和交叉，而人们又在哪些海洋利用活动应该进行和哪些不应进行方面往往持不同意见，结果导致冲突与误解。一方面，我们要兼顾各类利用活动，但另一方面，我们必须确保公众有开展海洋娱乐活动和追求其他相关利益的权利，必须保护富饶的海洋资源和健康的生态系统，因为它们对国家的福祉和繁荣至关重要。
我们在海洋、海岸与大湖区管理方面面临的挑战，不仅局限于生态系统方面的挑战，还在于与海洋利用和保护有关的法规、管理职能分工及政府架构等方面存在着缺陷。美国的海洋、海岸与大湖区管理与保护法规和政策多达数百种，涉及国际社会、联邦政府、部落和地方政府等诸多方面的利益。问题是如此复杂，而管理制度和架构又适应不了需要，挑战是明显的。
现在是到了制订并实施全面的海洋、海岸与大湖区国家管理政策的时候了。当今，我们比以往任何时候都能更好地了解陆地、大气、淡水、海洋、冰与人类活动之间的相互联系。科学技术的进步为指导决策提供了更好和更及时的信息。通过应用基于生态系的管理原则（该原则综合考虑生态系统、社会、经济、商业、健康与安全方面的目标，既承认人类是生态系统的重要组成部分，又强调健康的生态系统对人类福祉的重要性）和适应性管理原则（该管理原则要求对管理行动不断进行评价，以便根据新的信息更好地开展管理决策），我们的国家就能够更有效地应对海洋、海岸和大湖区面临的挑战，并为当代人和后代保护好海洋、海岸和大湖区的健康。
二、特别工作组“最终建议”概要
为了拟订建议书，特别工作组分析和研究了联邦、各州和外国的有关政策以及过去的法规和尚待通过的法规，研究了原先成立的两个海洋委员会（Ocean Commissions）的报告和公众的意见与建议。
特别工作组还花了很大努力动员公众积极参与，请全国各界发表意见。环境质量委员会以特别工作组的名义，组织了38次专家圆桌讨论会，听取广大利益相关者的各种意见。特别工作组还组织了6次地区性公开会议，建立了专门网站，以便通过环境质量委员会听取各种意见与建议。特别工作组收到了 5 000多条意见与建议。在提出这些意见与建议的组织中，许多组织的成员人数都是成千上万。
特别工作组的建议为改进我们对海洋、海岸与大湖区的管理提出了新的方向。该建议提出了：（1）我国在管理海洋、海岸与大湖区方面的第一个国家政策；（2）更加强有力的管理架构，从而能对海洋、海岸与大湖区给予持久的、高层次的和协调的关注；（3）目标明确的实施战略，确定了美国应采取的九类优先行动；（4）全面、综合和基于生态系的近海与海洋空间规划框架，目的在于有效地解决在海洋、海岸与大湖区的保护、经济活动、海域使用者间的冲突和可持续利用等方面出现的各类问题。
（一）海洋、海岸与大湖区管理国家政策
美国的政策是：
1、保护、保持和恢复海洋、海岸与大湖区的健康与生物多样性； 2、提高海洋、海岸与大湖区的生态系统和社会与经济对环境变化的适应与应对能力；
3、釆用有利于增进海洋、海岸与大湖区健康的方式，加强对陆地的保护和在陆地开展活动时坚持可持续利用原则；
4、以最佳的科学知识作为海洋、海岸与大湖区事务决策的基础，加深对全球环境变化的认识，提高应对全球环境变化的能力；
5、支持对海洋、海岸和大湖区进行可持续、安全和高生产力的开发与利用；
6、珍惜和保护我国海洋遗产，包括珍惜和保护它们的社会、文化、娱乐与历史价值；
7、根据适用国际法行使权利与管辖权并履行各种义务，包括尊重和维护对全球经济发展和维护国际和平与安全至关重要的航行权利与自由；
8、海洋、海岸与大湖区生态系统，是由大气、陆地、冰和水等组成的并相互联系的全球系统的组成部分。不断增进对这些生态系统的科学认识，包括对它们与人类及它们与人类活动之间的关系的认识；
9、增进我们对不断变化的环境条件及其趋势与来源以及人类在海洋、海岸和大湖区水域进行的各类活动的认识和了解；
10、提高公众对海洋、海岸和大湖区的价值的认识，为更好地开展管理奠定基础。
该建议提出的国家政策确定了国家层面应采取的全方位方法，从而使我们能够：履行好我们的管理与领导职能；确保我们的行动落到实处；使我们能以协调、高生产力、可持续和以信息为依据的方式对海洋、海岸和大湖区进行利用、管理与保护，并为全球树立榜样。
(二）改进对海洋、海岸与大湖区进行管理的政策协调框架
我们的海洋、海岸与大湖区面临着复杂而紧迫的问题，任何一个机构都无法单独地顺利解决这些问题。管理工作要想获得成功，需要依靠有效的管理机制，该机制应有持续连贯的领导权威，能在各有关部门间开展广泛的协调。只有这样，才能对海洋、海岸与大湖区各类资源的许多利用活动进行有效管理。如果联邦政府的所有涉海工作都能得到有效协调和有高层次的部际间机制给予指导，就能确保数以百计的涉及海洋、海岸与大湖区管理工作的国内政策与法规落到实处。
特别工作组建议对现在的海洋政策委员会(Committee on Ocean Policy)进行一系列改革，更好地明确其方向和赋予更多的权限，并建议有更高层次的部门与机构持久地介入其工作。特别工作组的具体建议为：
1、成立新的国家海洋委员会（NOC－National Ocean Council）,对现有海洋政策委员会的部级和副部级分机构进行整合并强化其职能；
2、进一步明确国家海洋委员会的作用及其领导职能，以强化决策和纠纷解决程序；
3、成立由各州、部落和地方政府指派的代表组成的委员会，以便促使各州、部落和地方政府更多地参与解决相关问题；
4、成立新的国家海洋委员会指导委员会(NOC Steering Committee)，以便加强科学界与管理部门间的联系；
5、加强国家海洋委员会、国家安全委员会、国家经济委员会、能源与气候变化办公室、环境质量委员会、科学技术政策办公室、管理与预算办公室和白宫其他实体机构间的协调。
政策协调框架
特别工作组提出的上述建议，将使美国有一个地位明确和职责清晰的海洋、海岸与大湖区管理机构，从高层对海洋工作进行方向与政策指导。"建议"还要求所有与海洋、海岸和大湖区管理工作有密切关系的部门与机构的高层，应持久、始终如一地参与管理工作和给涉海问题予以更多的关注。特别工作组相信，通过上述一系列改进，将使涉海政策协调工作更有效，使海洋、海岸与大湖区管理工作不断得到改进。
(三）实施战略
特别工作组"最终建议"提出了实施战略，包括明确了国家应争取实现的九大重点目标（九大优先行动领域)。这些重点目标为政策与具体行动搭起了一座桥梁，但这些目标并不去详细规定各机构的责任，而是要求通过制订战略行动计划来明确这些细节。特别工作组提出的九大重点目标是：
国家的重点目标
1、基于生态系的管理：把采用基于生态系的管理方法作为海洋、海岸与大湖区管理的基本原则；
2、近海与海洋空间规划：在美国开展全面、综合和基于生态系的近海与海洋空间规划与管理；
3、科学决策，加深对海洋的认识：提高知识水平，为管理和决策连续地提供更多的信息，进而提高管理与决策水平和提高应对各种变化和迎接挑战的能力。通过正式和非正式的宣传教育计划，加强对公众进行海洋、海岸和大湖区教育；
4、协调与支持：更好地协调和支持联邦、各州、部族、地方和地区的海洋、海岸和大湖区管理工作。加强联邦政府各部门间的协调与整合，并酌情与国际社会进行沟通；
5、应对气候变化与海洋酸化：提高沿海社会和海洋与大湖区环境对气候变化和海洋酸化的适应与应对能力；
6、地区性生态系统的保护与恢复：制订并实施综合的生态系统保护与恢复战略，该战略必须以科学为依据，并与联邦、州、部落、地方和地区层面的保护与恢复战略保持一致；
7、水质保护与陆地上的可持续利用活动：在各类陆地活动中坚持可持续原则，以改善海洋、近海和大湖区的水质；
8、北极地区不断变化的环境条件：解决北极海域和附近沿海地区因气候变化和其他环境变化而引起的各类环境管理问题；
9、海洋、近海与大湖区的观测、测绘与基础设施：加强联邦政府和非联邦政府的海洋观测系统建设，加强传感器研制，加强资料搜集平台建设与资料管理工作和提高测绘能力，对它们进行整合，使它们联合成国家系统，并纳入国际观测系统。
国家海洋委员会将为每一个优先目标制订相应的战略行动计划，并把重点放在特别工作组建议的主要领域。为了促进目标的实现，每个战略行动计划都将明确具体和可衡量的短期、中期和长期行动，规定合适的时间表、绩效措施，并确定应取得的成果。此外，每一战略行动计划还将明确牵头机构与参与部门、对科学技术的需求和在科技方面存在的差距、对资源的需求和实施效率，以及对当前的年度预算和跨年度预算进行整合或协调的步骤。该战略在时间上不应太仓促，以便有足够的时间深入考虑实施细节问题以及让各州、部落、地方政府、学术机构、非政府组织、娱乐用户和私营企业有时间开展相互协调与合作。
(四）近海与海洋空间规划框架
正如奥巴马总统在2009年6月12日备忘录中指出的那样，特别工作组建议书为近海与海洋空间规划建立了一个基本框架，为海洋利用与其他海洋活动提出了一套全面、综合和以地区为单元的规划与管理方法。建议书提出的框架把科学知识与信息置于决策的核心，用前所未有的方式让联邦政府、各州和部落共同携手制订近海与海洋空间计划。空间规划工作的目的是尽量减少海域使用者间的矛盾、提高规划与管理效率、降低工作成本、让有关群体和利益相关者积极参与有关工作和保护重要的生态系统功能与服务。建议书强调，在整个空间规划过程中，必须十分重视利益相关者、科学界和公众的广泛、积极的参与。
近海与海洋空间规划工作的国家目标
1、支持对海洋、海岸和大湖区进行可持续的、安全、可靠、高效率和高生产力的利用，其中包括那些有助于促进经济、商业、娱乐、环境与资源保护、国土与国家安全、人类健康、安全和福祉的利用活动；
2、保护、保持和恢复美国的海洋、海岸和大湖区资源，确保这些地区的生
态系统具有适应环境变化和提高其持久地提供生态服务的能力；
3、为公众接近、享受和利用美国海洋、海岸与大湖区提供便利；
4、促进海洋使用者之间的和谐，减少使用者之间的冲突和对国家造成的不利影响；
5、强化决策与管理，提高决策与管理工作的相互连贯性和前后一致性；
6、为制订海洋、海岸与大湖区投资规划和进行投资提高确定度与可预见度；
7、加强部门间和与政府间机构和国际社会的沟通与合作。
建议书提出的近海与海洋空间规划框架内容包括：近海与海洋空间规划的统一定义；有关各方参与规划工作的理由和规划区域的地理范围。框架还介绍了近海与海洋空间规划工作和制订与实施空间计划时必须遵循的指导原则以及提出的国家目标。这一框架将美国分为9个地区性规划区：东北大西洋区；中大西洋区；南大西洋区；大湖区；加勒比区；墨西哥湾区；西海岸区；太平洋岛屿区；阿拉斯加和北极区。每一个区都将设立相应的地区规划机构，分别由联邦、州和部落的代表组成，任务是确定地区性方向与目标和制订地区海洋空间计划。为了确保全国范围的一致性，为了便于提供支持，该框架明确了：规划的步骤与组成内容；国家海洋委员会审批地区海洋空间规划和进行指导的方法；服从海洋空间计划的方法；提高获取信息的便利程度、加强信息管理系统建设和提高为规划服务的资料与信息的透明度等方面的措施以及便于利益相关者和公众发表意见与建议的机制等。另外，该框架还提出了旨在提高各地区灵活实施空间计划的方法、加强地区能力建设的措施以及到2015年各地区在海洋空间计划方面应实现的目标。
三、支持加入《（联合国）海洋法公约》
特别工作组全体成员强烈支持美国加入《（联合国）海洋法公约》和批准1994年关于执行《联合国海洋法公约》（第十一部分）的协定。《（联合国）海洋法公约》是对在世界海洋、海洋上空及其海底进行的各类活动进行管理的基本法律。加人该公约有助于维护美国的国家安全、经济与外交利益。
加入《公约》的主要理由：
1、无论是在共和党还是民主党执政期间，美国国家安全领导机构均全力支持《公约》，除其他原因外，还因为它用法典形式明确了我国武装部队所依赖的重要的航行权利与自由；
2、《公约》规定了各国在预防、减少和控制海洋环境污染和保护与养护海洋资源方面的权利与义务；
3、成为《公约》缔约国后，美国扩展外大陆架的法律权利就有了最有力的法律依据；
4、成为《公约》締约国后，美国就可以更有效地对《公约》的条款进行解释和正式参加《公约》的补充与修订工作；
5、加人《公约》有助于重新确认和强化美国在国际海洋事务中的领导地位。
四、结束语
根据奥巴马总统2009年6月12日备忘录提出的要求以及在认真考虑政治领导者、公立和私立机构以及一般公众提出的数千条意见与建议的基础上，特别工作组拟订了“最终建议”，并为有机会公布这些建议而感到荣幸。实施这些建议后，美国便有了第一个全面管理海洋、海岸与大湖区的国家政策。
特别工作组全体成员一致要求国家为更好地管理我国的海洋、海岸与大湖区确定一条新的航线。这就需要发展全面、综合、透明、以科学为依据和基于生态系的规划事业，以便可持续地利用我们的海洋、海岸与大湖区。特别工作组认识到，提出的这些建议有可能使那些高度依赖海洋资源的群体产生某种程度的担心与忧虑，有人还可能怀疑这些建议是否与现有的工作、管理格局和预算产生矛盾。在落实建议的过程中，国家海洋委员会将不断解决这些问题和处理相关细节。在实施国家海洋政策和开展近海与海洋空间规划工作的过程中，将为各利益相关者和公众创造积极、经常和有效地参与的机会，这将为有效和合作地消除这些忧虑和不确定度铺平道路，特别工作组的建议已为解决这些问题提出了相关办法。特别工作组相信，这些建议将：有助于可持续地和高生产力地利用我国的海洋，从而有效地促进美国的经济利益；极大地提高我们应对气候变化和环境变化带来的长期挑战的能力；为提高我们对海洋、海岸和大湖区的管理水平和为国家从海洋获得更大的利益奠定长久的基础。
建议书提出了明确的国家海洋政策和充满活力、有权威、统一和全面的海洋工作协调框架，因此，可以确保美国对海洋、海岸和大湖区的有效管理， 使它们变得更健康、对环境变化有更强的适应能力、更安全和有更高的生产力，同时也使人们更好地认识、了解和珍惜这些区域，为当代和子孙后代创造更多的福祉，使国家更加繁荣和安全。