北极的中心是北冰洋，周边由美国、俄罗斯、加拿大、挪威和丹麦五个沿岸国环绕，芬兰、瑞典和冰岛也有部分岛屿和领海进入北极圈。北极是地球气候系统的重要指示器。北极的变化不仅关乎北极国家和北极地区人民的福祉，还关乎全人类的生存与发展。推进对北极的科学研究，了解、认知和利用北极，保护北极的生态环境，是各国在北极面临的共同挑战。中国是位于北半球的国家，是北极的重要利益攸关方，北极变化对中国的影响值得跟踪研究。为了确保我国在北极科学研究的有序开展，规范在我国境内组织前往北极开展的考察活动，2017年8月，国家海洋局颁布了《北极考察活动行政许可管理规定》。这既是中国履行国际义务、维护极地利益的必然要求，也是加强中国北极考察能力建设的现实需要。
一、北极变化关乎国际社会整体利益
北极自然环境快速变化是各国面临的共同课题。北极独特的自然条件和地理位置，造就了难得的科学研究基地。人们对北极的初步认知源自19世纪上半叶的北极探险，北极地区的诸多地理名词以探险家命名。早期北极考察的目的囿于发现和研究人类的生存环境，后来逐步和人类的经济利益相联系，研究北极的航道、物资运输和经济资源开发。随着科学的进步和探知研究能力的提高，人们认识到，北极是地球生态环境气候系统的重要组成部分，特别是冰冻圈、水圈、生物圈的快速变化，对全球气候变化乃至社会经济发展产生重大影响，是当前科学研究的前沿领域。由于中纬度受热带和寒带的共同影响，北极变化在中纬度产生的效应最为显著，人口相对集中、经济相对发达的北美、欧洲和亚洲恰恰分布于中纬度地区。深入研究北极变化及其影响，是各国面临的共同课题。
北极治理需要开展国际合作。北极地区形势复杂，海洋划界、资源争夺和军事角力并存。周边国家重视对北极应用科学与技术的投入，利用各自优势，频繁开展北极大陆架调查、地球物理调查和生物资源调查，为大陆架划界积累谈判的科学数据，为海洋生物资源的养护提供依据；通过加强对北极海冰快速变化与气象的研究，为服务于未来北极航道营运做好准备。目前没有专门适用于北极的法律体系，北极法律制度散见于相关国际法、区域和双边协定以及国内法中。北极理事会是关于北极事务的重要的政府间合作机制。近二十年来，北极理事会在北极事务中的作用和影响力凸显，经历了从松散到紧密、从单纯处理环境问题到综合处理北极事务、从发表仅具有软法性质的宣言、报告、决议到出台有法律约束力的文件的过程。2017年5月，北极理事会主持达成了第三个具有拘束力的协定——《加强北极国际科学合作协定》，旨在打破北极国家间科学研究和探索的障碍，促进北极科学合作。北极事务的跨区域性决定了北极治理不仅仅是环北极八国的内部事务，特别是在科学研究和调查、环境保护和监测信息共享以及基础设施建设等诸多领域需要开展国际合作。
北极科学考察竞争激烈影响国际格局。科技水平的差异与国家综合国力的强弱形成互动。国家在国际科技格局的地位，往往对其在国际政治格局和国际经济格局中的地位产生影响。进入21世纪以来，主要海洋大国纷纷加大在北极地区的科研投入和力度，北极国家之间从军事实力较量转向“软”“硬”并重的综合实力博弈，科技竞技更是成为域外国家参加北极事务、维护在北极的权益的主要途径。与北极具有地缘文化、地缘经济和地缘政治传统联系的国家，通过联合科考和建立北极科考站等方式，增强了自身在北极的实质性存在。部分亚洲国家高度重视并投身于北极科考大军，在北极建立了科考站，在北极航道的科学考察以及科考破冰船方面的能力日渐提升。目前各国在北极建立的陆基观测站和浮冰站已达几百个，科考研究覆盖冰雪、环境、遥感遥测、生物生态等多个领域。
二、统一规范和管理北极考察活动具有重要意义
统一规范统筹管理北极考察活动，是提升北极科研软实力的重要制度保障。科学考察和研究是中国目前最主要的北极活动。自上世纪90年代以来，中国的北极考察活动不断发展，北极科考国际和双边合作不断加强。中国在北极建立了黄河科考站，迄今已成功完成七次北极科学考察。第八次北极科考正在进行中，此次科考将实现多个“首次”，包括首次环北冰洋考察，“雪龙”船首次试航西北航道和穿越中央航道，首次执行北极业务化观测任务。“雪龙”号科考船作为友谊使者，多次接纳外国专家开展北极研究，中国专家也积极参加北极理事会多个工作组的科研项目。中国在北极科研领域取得的成就和做出的贡献，得到国际社会的肯定和赞赏，有效地维护了国家形象和极地利益。近年来，随着北极区域的不断开放，中国的北极考察活动逐渐出现了新的主体和形式。从长远看，若要进一步提升中国的北极考察能力，保持中国在北极科研领域的竞争力，亟需加强法制层面建设，优化考察管理模式，确保考察资源的优化配置。
统一规范统筹管理北极考察活动，是中国履行大国责任的具体体现。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）和《斯匹次卑尔根群岛条约》（以下简称《斯约》）等国际文书为处理北极问题提供了基本法律框架。北极国家和北极域外国家依法享有权利并承担义务。中国支持在现有国际法的框架下推进北极治理，认同北极理事会在北极治理中的重要地位。《公约》在关于海洋科学研究的一般性规定中强调，所有国家和主管国际组织有进行海洋科学研究的权利，但需受到《公约》规定的其他国家权利和义务的限制。海洋科学研究遵守的一般原则包括：专为和平目的进行；以适当科学方法和工具进行；不应对符合《公约》的海洋其他正当用途有不当干扰；应遵守依据《公约》制定的有关规章，包括关于保护和保全海洋环境的规章，等等。《公约》赋予科考国在不同海域享有不同的权限。在北冰洋沿海国的领海，进行科考需经沿海国的明示同意并遵守沿海国的规定。在沿海国专属经济区和大陆架，科考国应至少提前6个月通过官方渠道向相关北极国家提供科考计划，征得沿海国同意才可进行。正常情况下，对于符合科考原则和规定的科考计划，沿海国应予以同意。但如果计划关涉沿海国自然资源勘探和开发、大陆架钻探、人工岛屿、设施的建造和使用，或科考活动中的有关行为可能危及海洋环境，沿海国可以拒绝该计划。在北极的公海和国际海底区域（《公约》称之为“区域”），各国享有包括科学研究在内的六大自由。但北极国家间尚有未决的海洋划界问题，有关国家200海里外大陆架主张直接影响到“区域”的面积。中国也是《斯约》的缔约国。依据《斯约》，缔约国平等享有在《斯约》规定的陆地及其领海的科考权，缔约国国民有自由进出的权利。但挪威对此区域享有主权，并制定了一系列的法令和条例管理渔业、矿产开发和旅游等相关活动。对北极考察活动予以统一规范和管理，全面掌握中国公民、法人或其他组织赴北极开展考察活动的基本情况，有利于维护这些公民、法人和其他组织的合法权益，确保其在北极的考察活动符合国际法规范。
统一规范统筹管理北极考察活动，是保护北极脆弱生态环境的客观需求。中国在地理上属于“近北极国家”，北极地区的自然变化、生态环境对中国的气候、环境乃至社会经济发展具有直接影响。北极环境保护问题的规制涉及诸多条约，缺乏专门且系统的规定。《公约》第十二部分对海洋环境的保护和保全作了专门规定。依据此规定，各国在船舶航行、海洋废物倾倒、海底作业等领域有保护和保全北冰洋海洋环境的义务。虽然这些只是原则性的规定，但作为《斯约》和《公约》的成员国以及北极理事会的观察员国，中国有责任积极参与北极的环境保护工作，在北极污染防治、物种保护等方面依据国际法规定承担相应责任。对北极考察活动予以统一规范和管理，可以有效预防和阻止中国公民、法人或其他组织在北极考察活动中可能对北极生态环境造成的损害。
作者：国家海洋局海洋发展战略研究所-密晨曦博士