六月五日世界环境日 ６月５日是第４０个世界环境日，中国的主题是“共建生态文明，共享绿色未来”。我国是海洋大国，丰富的海洋自然资源和巨大的生态系统服务价值是国家经济社会发展的重要基础和保障。在经济迅速增长、人口快速增加及城市化程度不断加快而陆地资源日益枯竭的背景下，立足陆海统筹，科学开发海洋资源和保护海洋环境，是支撑我国经济社会可持续发展的必然选择，也是实现21世纪宏伟蓝图的必由之路。 党和国家高度重视海洋事业发展，国民经济和社会发展“十五”“十一五”规划纲要都对海洋资源开发和环境保护提出了要求。20世纪90年代以来，我国把海洋资源开发作为国家发展战略的重要内容，不断向深度和广度扩展的海洋开发利用创造了我国新的经济增长点。中央“十二五”规划纲要更是以专章的形式就“推进海洋经济发展”进行了阐述，提出要“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”，凸显了海洋在未来我国社会经济发展中的重要战略地位。 然而，由于近年来沿海区域经济和海洋经济的快速发展，给近海环境带来了巨大的压力和影响，我国海洋生态环境持续恶化。自1982年全国人大常委会通过《中华人民共和国海洋环境保护法》以来，我国政府出台实施了一系列促进海洋可持续发展、海洋生态环境保护的法律法规。到21世纪初，已经颁布实施了包括海洋环境、海域、海岛、渔业、港口航运、生物多样性、海洋权益等在内的相对完整的海洋法律体系及其相关配套法规、条例和标准。同时，我国政府采取了一系列海洋管理行动，对遏制海洋环境的恶化起到了积极的作用。 但是，以上措施并未从根本上遏制我国海洋环境持续恶化的趋势。水道被疏浚，海岸带被过度开发，过度捕捞和毁灭性的渔业活动导致主要渔业种群崩溃或食物网受损；太多种类营养盐的过量输入，致使沿岸海水成为世界上化学成分改变最大的区域。所有这些因素，与全球气候变化所引起的海平面上升和更为频发的严重风暴潮协同作用，使海洋生态系统更加脆弱。 展望“十二五”及更远的未来，我国沿海地区将面临新一轮的经济快速发展对海洋环境和资源提出的更多的要求，必须从生态系统功能的角度，分析海洋空间资源的供给能力。“十二五”规划纲要明确指出，要统筹海洋环境保护与陆源污染防治，加强海洋生态系统保护和修复；控制近海资源过度开发，加强围填海管理；完善海洋防灾减灾体系。 我国海洋环境面临的严峻形势引起了社会的广泛关注，专家学者纷纷围绕我国海洋环境问题开展各方面的研究。近年来，中国环境与发展国际合作委员会对影响我国海洋可持续发展的重大海洋生态环境问题进行了深入研究，并提出了当前我国亟须采取综合政策措施，以解决海洋可持续发展进程中累积的和正在形成的生态环境问题，重塑可持续发展格局。 我国海洋可持续发展面临四大危机 ● 近海环境呈复合污染态势，危害加重，防控难度加大； ● 近海生态系统大面积退化，且正处于剧烈演变阶段，是保护和建设的关键时期； ● 海洋生态环境灾害频发，海洋开发潜在环境风险高； ● 沿海一级经济区环境债务沉重，次级沿海新兴经济区发展可能面临新的危机和挑战。 直击 七大生态问题突显 环境形势不容乐观 我国海洋生态系统具有明显的地区性和封闭性特征，生态系统和生物多样性脆弱性明显。过去30年，我国沿海区域经济和海洋经济基本上沿袭了以规模扩张为主的外延式增长模式，使得近海海洋生态系统受到严重威胁。与20世纪80年代初相比，我国海洋生态与环境问题在类型、规模、结构、性质等方面都发生了深刻的变化。环境、生态、灾害和资源四大生态环境问题共存，并且相互叠加、相互影响，呈现出异于发达国家传统的海洋生态环境问题特征，表现出明显的系统性、区域性和复合性。 尽管我国政府开始高度重视海洋环境与生态的保护工作，采取多种措施积极防治，也取得了一定的成效。但与陆地生态环境保护相比，海洋环境与生态保护工作还比较薄弱。随着国家新一轮沿海地区发展战略的实施，我国海洋可持续发展面临着新的形势和挑战。 海洋生态系统严重退化 海洋生态系统包括滨海湿地、河口、海湾、珊瑚礁、红树林等，生态价值巨大，为我国经济社会发展提供多种资源。然而，污染、大规模围海造地、外来物种入侵导致滨海湿地大量丧失，我国近岸海洋生态系统严重退化。2010年监测结果表明：2010年，处于健康、亚健康和不健康状态的海洋生态监控区分别占14%、76%和10%。据初步估算，与20世纪50年代相比，我国滨海湿地累计丧失57%，红树林面积丧失73%，珊瑚礁面积减少了80%，2/3以上海岸遭受侵蚀，沙质海岸侵蚀岸线已逾2500公里，外来物种的入侵使得我国海洋生物多样性和珍稀濒危物种日趋减少。 海洋生态灾害频发 自20世纪90年代末以来，我国近海的赤潮、绿潮、水母旺发等灾害性生态异常现象频频出现，为我国近海的生态安全敲响了警钟。 21世纪以来，无论是发生频次还是涉及海域面积，我国的赤潮灾害都在骤增。2001年~2009年，赤潮发生次数和累计面积均为20世纪90年代的3.4倍。从多年的趋势上看，赤潮的发生有从局部海域向全部近岸海域扩展的趋势。 2000年以来，我国近海无经济价值的大型水母数量开始呈现明显的上升趋势，水母旺发有可能对渔业资源产生不利影响。2007年开始，黄海海域连续出现浒苔形成的大规模绿潮。另外，随着我国运输量和船舶密度的增加，发生灾难性船舶事故的风险逐渐增大。同时，海上油气开采规模的扩大也增加了溢油灾害的风险。 陆源入海污染严重 江河携带污染物入海和陆源入海排污口排污已成为影响我国近岸海洋环境质量的主要原因。《2010年我国海洋环境状况公报》显示，2010年河流携带的化学需氧量、氨氮和总磷入海量较上年明显增加；监测的入海排污口主要污染物的达标率均有所提高；入海排污口邻近海域环境质量状况未见明显改善，部分排污口邻近海域环境质量较差。“十一五”期间，长江、珠江、钱塘江、闽江等主要河流携带入海的污染物总量年均达千万吨以上。从近年统计数据来看，全国入海排污口排放的污染物总量呈显著下降趋势，但超过污水综合排放标准的问题仍然严重。另据全国第一次污染源普查结果表明，全国农业污染源已成为我国陆地和海洋水污染控制的突出问题。 近年来，我国近岸海域总体污染程度依然较高，近海海域污染面积居高不下，主要污染区域分布在黄海北部近岸、辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市近岸海域。这些区域大多为我国沿海经济发达地区，先污染后治理的发展之路使得这些地区背上了沉重的环境债务。 海洋生态服务功能受损 自新中国成立至今，我国沿海已经历了4次围填海浪潮。特别是最近10年来，我国掀起了以满足城建、港口、工业建设需要的新一轮填海造地高潮。1990年~2008年，我国围填海总面积从8241平方公里增至13380平方公里，平均每年新增围填海面积285平方公里。据不完全统计，到2020年，我国沿海地区发展还有超过5780平方公里的围填海需求，必将给沿海生态环境带来更为严峻的影响。 从围填海管理上来看，2002年1月《海域使用管理法》实施以前，围填海基本处于“无序、无度、无偿”的局面。《海域使用管理法》正式实施之后，围填海管理有所加强，但是由于地方强大的填海需求以及管理制度的不完善，监管起来仍然困难重重。 渔业资源种群再生能力下降 我国近海渔业资源在20世纪60年代末进入全面开发利用期，随着海洋捕捞机动渔船的数量持续大量增加，对近海渔业资源进行过度捕捞。捕捞强度超过资源再生能力，急剧地降低了渔业生物资源量，一些传统渔业种类消失，生物多样性降低，影响到渔业资源的可持续开发利用。另外，海洋捕捞活动中的垃圾、污水对海洋环境也造成了一定的损害。 另外，鱼虾类等投饵性种类的养殖虽在海水养殖产量仅占10%左右的比例，但却是海水养殖污染的主要来源，对沿岸潮间带生态系统构成了很大的压力，直接破坏了渔业生物的产卵场和栖息地，进一步影响到渔业资源的再生能力。 河口生态环境负面效应凸显 我国大型水利工程数量高居世界第一，大型水利工程导致河流入海径流和泥沙锐减，其中8条主要大河年均入海泥沙从20世纪50年代至70年代的约20亿吨，减至近10年的约3亿~4亿吨，对河口及近海生态环境产生了显著的负面效应。 流域入海物质通量的变化导致河口三角洲侵蚀后退、土地与滨海湿地资源减少，河口生态环境发生了重大改变。发生在河口与近海的一系列生态环境恶化问题，如浮游生物组成及种群结构改变、有毒赤潮种类增加、鱼虾产卵场和孵化场的衰退或消失等，均不同程度上与大型水利工程的建设与运行密切相关。随着今后大型水利工程的持续增加，其对河口生态环境的负面效应将进一步凸显。 海平面和近海水温持续升高 近30年来，我国沿海地区的海平面总体上呈波动上升的特点，年平均上升速率为2.6毫米，高于全球海平面的平均上升速率。据预测，在未来的30年中，我国沿海地区海平面的平均升高幅度约为80毫米~130毫米，其中长江三角洲、珠江三角洲、黄河三角洲、京津地区沿岸将是受海平面上升影响的主要脆弱区。与此同时，我国近海的海表温度总体呈上升趋势，这将造成重要海洋生物资源分布范围改变、红树林人工栽培范围北扩和热带海域珊瑚白化等现象，还将导致海洋生物的地理分布和物种组成格局发生改变。另外，海洋酸化将严重影响我国珊瑚礁的资源分布、食物产出和旅游产业。可以预测，未来由海平面上升、水温升高和海洋酸化等引发的各种海洋灾害的频率及强度将会有不同程度的加剧。 关注 我国海洋环境管理存在结构性缺陷 尽管目前我国海洋资源环境管理法律体系已基本形成，规划体系不断完善，建立了国家、省、市、县四级海上执法力量，基本形成了对管辖海域的环境管理能力，但以部门、行业管理为主的海洋管理政策体系仍存在着结构性缺陷。 管理体制机制不顺 我国的海洋管理是陆地各种资源开发与管理部门职能向海洋的延伸，而行政管理部门基本上是根据自然资源种类和行业部门来设置的，这种条块分割的管理体制将统一的海洋生态系统人为地分解为不同领域，由不同部门来监管，使得不同海洋自然资源或生态要素及其功能被分而治之，不能根据海洋生态系统的整体性进行综合管理。与此相对应，海洋资源利用与环境管理实行单项和部门管理，各部门如海洋、交通、农业、石油、旅游等职责平行，缺乏综合协调和联合执法的机制和手段，各部门之间的协调成为海洋管理的顽疾，致使跨行政区域、跨行政部门的海洋生态环境保护问题难以解决。 法律法规体系不完善 目前，现行的有关法律法规都是针对单项海洋资源的开发利用、保护和管理而制定的。一方面，这些单项法规过分强调所管理的某种海洋资源及其开发利用的重要性和特殊性，而对其他产业部门及其他海洋资源开发利用的利益和需要考虑不足，造成海洋管理的法律法规虽然多，但行业性突出、缺乏统筹，法出多门、政出多门，缺少统一的国家海洋政策；另一方面，许多法律制度在内容结构上均注重了普遍、共性、一般的环境保护问题，但缺乏针对不同区域的具体环境问题解决方案，不能适应基于生态系统的海洋综合管理需要，特别是缺乏区域环境管理立法体系。 缺乏流域和海洋的统筹规划 我国目前从国家和地方角度在流域管理方面已制定了很多污染预防与控制规划，但是由于技术、经济及政策的原因，如水环境管理项目没有与资源管理规划和土地利用计划相衔接，没有融入国家和地方的国民经济和社会发展规划，导致这些规划基本上没有达到预期的水环境目标。 在制定和实施流域综合管理项目的同时，国家和省级层面也实施了许多海洋与海岸带综合管理项目，但都没有将流域和与流域相连的海域进行综合考虑。海洋管理与流域管理、海域管理与土地管理和地方行政管理不能很好地衔接，资源与环境管理不能有效地统一综合，缺少综合的流域—海洋管理战略规划。同时，我国的海洋环境管理与经济之间还缺少必要的协调机制，海洋环境保护与沿海区域发展综合决策缺乏实质性的融合。 缺乏信息共享机制 一方面，我国目前的环境监督管理工作不能完全满足环境保护的需求，监管水平仍有待提高，监管力度也有待加强；另一方面，在流域和近海地区，有多个监管部门在监测海域环境质量，各个部门监测标准不一，且数据不能共享。监控机构的重叠和部门的分割导致了资源浪费，也对做出正确的管理决策带来了难题。 探寻 专家建议 海洋生态环境问题实质上是经济社会发展的问题。实现我国海洋可持续发展，必须采取综合政策和措施。其基本思路是，围绕国家经济社会发展战略需求，统筹海洋开发与生态环境保护之间的关系，实现海洋经济社会和环境资源的协调发展；坚持以生态系统为基础，陆海统筹、河海一体的基本原则；统筹沿海区域经济社会发展和流域经济社会发展，支持有助于改善海洋—河口生态系统健康的保护和可持续土地利用方式；鼓励和支持可持续的、安全的、健康的海洋开发活动，推动海洋经济发展方式的根本转变；创新管理体制机制，建立跨越各部门之间的利益高层决策机构，形成中央与地方、地方与地方及部门之间的网络状对接与合力，激励各利益相关方的共同参与。 第一，制定国家海洋和海岸带可持续发展战略。研究制定新的我国海洋和海岸带可持续发展战略，提出未来20年我国海洋和海岸带可持续发展的基本原则、指导方针和战略目标，提出沿海区域经济发展、海洋经济发展、海洋生态环境保护和资源养护的重点任务。 第二，设立国家海洋委员会。通过建立陆海统筹和国家部门间的协调机制，巩固和稳定齐抓共管的体制，形成政策合力，保障目前涉海政策和法律的有效执行。 第三，建立健全海洋管理法律法规体系。起草《中华人民共和国海洋基本法》，作为海洋管理的根本大法；起草和制定《中华人民共和国海岸带管理法》和《中华人民共和国渤海区域环境管理法》。 第四，实施基于生态系统的海洋综合管理。以生态系统为基础，修编海洋功能区划；建立围填海红线制度；建立海洋生态补偿制度；建立海洋保护区网络；加强受损海洋生态系统的修复与恢复工作；加强海洋生物资源养护与增殖；发展碳汇渔业新模式。 第五，制订防控流域对海洋负面影响的最优方案。为减少陆源污染和大型水利工程对河口和近海环境与生态系统造成严重的负面影响，制订最优方案控制流域—河口污染，并加强流域水利工程对河口水沙调控的综合管理。 第六，加强长期、科学、陆海一体化的生态环境监测和预测。相关涉海部门协力做好流域—河口—海域一体化的监测和对接，构建大气、流域、海洋/海岸带一体化环境监测体系，建立以环境监测网络、野外台站观察和区域生态修复示范为一体的海洋生态环境研究和监测体系。 第七，健全海洋重大污染事件风险预警及应急响应制度。建立健全海洋重大污染事件风险预警及应急响应制度；建立海洋重大污染事件通报和区域潜在环境风险评估、预警及信息共享机制；完善区域突发海洋环境事件应急处置体系。 第八，加强海洋意识宣传，建立公众参与制度。大力开展宣传教育，营造全社会在沿海大开发背景下重视海洋生态环境保护的氛围。在重大海洋开发活动决策过程中，建立畅通的公众参与平台，让更多的利益相关者参与决策。 （资料来源：http://www.soa.gov.cn/soa/news/importantnews/webinfo/2011/06/1306735059811584.htm）