国家海洋局海洋发展战略研究所 贾宇 吴继陆
根据1982年《联合国海洋法公约》（简称公约），划定200海里以外大陆架的外部界限无疑是当前及今后一段时间内国际海洋法实践的主要问题之一。若沿海国在委员会建议的基础上确定了“最终的并具有拘束力”的外部界限，也就最终确定了属于“人类共同继承财产”的国际海底区域（简称“区域”）的范围。因此，确定外大陆架的外部界限不仅事关沿海国的权利和利益，也关系到国际社会的共同利益。
当我们回顾大陆架和 “区域”法律制度的发展，可以发现二者之间有一定的关联性。1958年 《大陆架公约》规定的大陆架是指 “邻接海岸但在领海范围以外，深度达200米或超过此限度而上覆水域的深度容许开采其自然资源的海底区域的海床和底土”。 这一概念确定的大陆架范围有两个特征：深度和可开发。按上述第二个标准，大陆架的范围是变动而非明确和固定的。随着海底开发技术的发展，可开发的范围将逐步从近海走向深海，沿海国的大陆架界限也会逐渐向深海洋底推进。与此同时，关于沿海国管辖范围之外的深海洋底的法律地位存在着 “共有之物”和 “无主物”等的争论。关于海底资源的开发制度，一些国家坚持采用 “公海自由”原则。
《公约》确定了大陆架和 “区域”的法律概念和范围。 《公约》第1条将 “区域”定义为 “国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土”，确立了 “区域”及其资源是人类的共同继承财产的原则，规定对 “区域”内资源的一切权利属于全人类，由国际海底管理局代表全人类行使。 《公约》第76条在科学和法律的基础上确定了大陆架的概念和沿海国确定外大陆架外部界限的公式和标准。这些规定使大陆架的外部界限不再是动态可变的，而是根据一定的科学数据能够确定的。 《公约》还要求沿海国应将其外大陆架外部界限的信息资料提交给大陆架界限委员会审核，并根据委员会的“建议”确定 “最终且有拘束力”的外部界限。
毋庸赘述，沿海国划定其外大陆架外部界限，既是行使 《公约》赋予的权利，也将有助于实现国际社会对 “区域”的权利。沿海国的权益和国际社会利益的交汇，表现在两个方面：一是大陆架和 “区域”范围的划分——沿海国外大陆架的终点，就是 “区域”的起点；二是沿海国开发其外大陆架的非生物资源，应向管理局缴付实物或费用。
但是，如何确保这两种利益的均衡交汇，特别是如何稳妥地确认沿海国外大陆架外部界限又不侵犯 “区域”，实现沿海国扩展大陆架和人类共同继承财产的平衡？
第一， 《公约》第300条就 “诚意和滥用权利”作出规定，要求 “缔约国应诚意履行根据本 《公约》承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。”一方面，沿海国应正当行使 《公约》权利而不滥用权利。沿海国将 《公约》作为一个整体，完整地、全面地遵守和履行，确保外大陆架划界案具有充分的法律基础，从而实现沿海国扩展大陆架的权利和国际社会分享“区域”惠益的双赢，确保沿海国的利益与“人类共同继承财产”的平衡。另一方面，沿海国扩展外大陆架不应侵蚀 “区域”。如果片面运用 《公约》的部分条款， “过度”主张外大陆架，势必造成 “区域”和公海的减少，影响国际海洋秩序，损害国际社会整体的利益，损害 “全人类共同继承财产”原则。
第二， 《公约》通过一系列制度和机制，力图保持沿海国大陆架权益和人类社会共同利益的平衡。但是，这些机制能否顺利和完美地运转，有时是令人心存疑虑的：
其一，作为代表全人类行使对“区域”及其资源权利的主体和法定机构，管理局对“区域”的完整性予以主动的、足够的关注是顺理成章的。遗憾的是，《公约》中并没有直接相关的条款明确赋予管理局对“区域”的范围负起法律上的责任。其二，委员会的职责和权限主要是审议沿海国关于外大陆架划界案的资料和其他材料，并对该国外大陆架外部界限的划定提出建议。如果委员会审议缺乏权利基础的划界案并提出“建议”，沿海国在这些建议的基础上划定了有“确定性和拘束力”的外大陆架外部界限，将导致两种荒谬的结果，一是使一个没有法律基础的主张最终变得有法律约束力，二是使委员会为个别国家错误适用甚至曲解《公约》的行为背书。如果其他国家群起效仿，更将导致大面积的公海和“区域”被侵蚀，严重影响国际海洋秩序，损害国际社会的整体利益。这是令人困扰又需要面对的问题。其三，《国际海洋法法庭规约》第21条规定，法庭的管辖权包括按照本公约向其提交的一切争端和申请，以及将管辖权授予法庭的任何其他国际协定中具体规定的一切申请。从这一规定看，法庭的管辖权相当广泛。在2010年5月举行的国际海底管理局第16届会议上，管理局理事会应瑙鲁的要求，根据《公约》第191条，请海底争端分庭依照《国际海洋法法庭规则》第131条，就担保国的责任等问题发表咨询意见，这将成为法庭行使咨询管辖权的首例。作为《公约》设立的国际司法机构，法庭在维护“人类共同继承财产”方面如何更好发挥作用？
第三，国际社会对有关国家的划界案提出质疑，在本质上是保护全人类的利益，维护人类共同继承财产。2009年2月6日，中国政府致函联合国秘书长，指出日本划界案中以“冲之鸟”礁为基点划出的200海里以内及以外的大陆架，均超出了《公约》有关委员会作出建议的授权，要求委员会不对上述部分采取任何行动。随后，韩国政府也发表了类似内容的照会。中韩对日本划界案的质疑，既是作为缔约国的权利，也是在维护人类共同继承财产原则。
第四，谁来保护人类共同继承财产？这是涉及 《公约》完整实施和国际社会共同利益的重大法律问题。 “区域”及其资源是人类的共同继承财产，保护 “人类共同继承财产”是国际社会的责任。国际社会的每个成员，包括沿海国、内陆国、地理条件不利国、不能满足200海里专属经济区和大陆架的沿海国和能够满足外大陆架的沿海国，以及相关国际组织，包括国际海底管理局、大陆架界限委员会、国际海洋法法庭，都有责任维护人类共同继承财产。如果放任 “区域”不断被侵蚀， “公地悲剧”或许就会在海上重演。
（转引自《中国海洋报》第1892期，2010年6月4日）