作者 李明杰
日本众议院全体会议4月18日通过了《低潮线保全和基地设施整备法案》。这一法案要求保护日本最南端的 “冲之鸟岛” (中国称冲之鸟礁)和最东端的南鸟岛等，维护日本海底资源开发和专属经济区的权益。
日本近年来制定了包括 《海洋基本法》在内的一系列有关海洋的政策和法律，体现了日本对海洋事务重视和维护海洋权益的主张。《低潮线保全和基地设施整备法案》的出台不是一个孤立的事件，它与近年来日益紧张的争夺海洋资源的大背景有紧密的关联。
日本一系列海洋政策和立法的重要组成
《联合国海洋法公约》 （以下简称 《公约》）生效以来，沿海国纷纷通过海洋立法来实施 “海洋圈地”行动，日本也不例外。从21世纪初开始，日本就计划制定系列的海洋政策和立法：在海洋政策方面，2002年制定了 《21世纪初日本海洋政策》，2004年自民党发表 《保卫日本海洋权益宣言》，2005年3月日本开始进行大陆架资源调查并着手准备200海里外大陆架划界案，2005年11月，海洋政策研究财团发表 《海洋与日本：21世纪海洋政策提言》；在海洋立法方面，2007年4月，通过了 《海洋基本法》和 《海洋建筑物安全地带设置法》，2009年6月19日通过了 《海盗行为处罚及处置法》。直至2010年5月18日又通过了 《低潮线保全和基地设施整备法案》。该法是日本一系列海洋政策和立法的一个重要步骤和组成部分。
着手改革海洋管理体制后的第二部立法案
同许多沿海国家一样，日本也是实行分散的海洋管理体制，涉及海洋事务的部门有防卫厅、外务省、交通科学省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、海上保安厅、环境省等诸多政府部门。日本政府认识到必须制定综合性海洋政策来有效推进和完善海洋管理。2007年4月27日，日本通过了 《海洋基本法》，该法第四章专章设立了 “综合海洋政策本部”，直属日本内阁，由日本首相担任本部长，由官房长官 （相当于副首相或政府秘书长）和负责海洋政策的大臣担任副部长，成员包括所有国务大臣。其具体办事机构为日本内阁官房综合海洋政策本部事务局。
“综合海洋政策本部”具体负责制定日本的中长期海洋基本计划，并协调与海洋有关的行政事务。该部成立两年来，逐步完善了海洋资源的开发和利用、海洋调查、海洋安全 （特别在打击海盗、维护通道安全方面）、有效利用与保护离岛的对策。其中，向国会正式提出的法案有两部，一部是2009年3月31日提出的 《海盗行为处罚及处置法》，在2009年6月19日以89%高票获得通过，加上此次通过的《低潮线保全和基地设施整备法案》，综合海洋政策本部立法效率之高可见一斑。可以预计，未来综合海洋政策本部在日本海洋立法和海洋综合管理中会起到越来越重要的作用。
为 “冲之鸟造岛”计划提供法律基础
《低潮线保全和基地设施整备法案》的立法目的有两个，一是对划定为日本领海基线的海岸低潮线进行保护，二是对日本政府认为主张专属经济区和大陆架至关重要的岛屿，如冲之鸟礁、南鸟岛等远离日本列岛的岛屿，其开发、利用和保护要进行特别的规划，主要是要保证其主张专属经济区和大陆架的法律地位。
众所周知，日本2008年向联合国提交外大陆架划界案时，申请的4块外大陆架区域全部涉及远离日本列岛的海外小岛和岩礁，其中日本以冲之鸟礁为基点主张的专属经济区约43万平方公里，外大陆架约25.6万平方公里。日本为了维持冲之鸟礁的所谓的 “岛屿”地位，一方面不顾 《公约》121条第3款 “不能维护人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”的明确规定，利用各种场合和种种手段曲解 《公约》相关条文，试图将冲之鸟礁 “论证”为岛屿；另一方面，为了防止 “冲之鸟”消失于太平洋中，自1988年4月至1989年10月，日本共耗资285亿日元，在礁盘周围放置了9900个铁制防波块，并在露出海面的仅有两块岩礁周围浇铸了水泥防护层，农林水产厅还在该岩礁周边海域养殖珊瑚，试图通过人工方式将冲之鸟礁变成 “冲之鸟岛”。
此次通过的 《低潮线保全和基地设施整备法案》就是要使目前在冲之鸟礁建设的人工设施合法化，造成人工岛屿的既成事实，为日本主张冲之鸟礁的专属经济区和200海里外大陆架提供法律基础。
虽然日本为了使冲之鸟礁变成岛屿花费了巨额经费，也使出了包括这次通过的《低潮线保全和基地设施整备法案》等种种手段，可谓费尽了心机，但是无论如何也改变不了冲之鸟礁作为 《公约》第121条第3款的岩礁的客观事实。
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《低潮线保全和基地设施整备法案》于2010年2月9日提交日本众议院审议，由日本内阁官房综合海洋政策本部事务局和国土交通省共同拟定。法案分为6个章节，共20条，分别为：
第一章 “总则”，主要对立法目的和低潮线、低潮线地区、岛屿、港口区域等法案涉及的相关术语进行了解释。
第二章 “基本计划”，规定日本政府可以根据需要保护的低潮地区及其基础设施进行调查、规划和制订有关措施。包括：低潮线地区保全的基本方针，为保护低潮线进行的调查、在低潮线海域进行采挖的措施，特定离岛基础设施的保护利用等。
第三章 “低潮线保全区域”，这一章主要对低潮线海域进行保护，对保护区域的划定、采挖工程的规划、论证和许可进行了详细规定。
第四章 “特定离岛港湾设施”，这一章对特定离岛港湾设施建设的规划、论证和许可进行了详细规定。
第五章 “其他规定”，对政府审批的条件、程序、权限进行了规定。
第六章 “罚则”，规定了对于违反本法的可给予刑事处罚 （拘役并处罚金）、罚款等处罚。
该法附则还对法律的施行日期进行了规定 （自通过之日起3个月施行），该法的通过还将同时修改日本其他法律，如港湾法、水产资源保护法、自卫队法、海岸法、海洋水产资源开发促进法等。
（转引自《中国海洋报》第1889期，2010年5月25日）