2021年11月19日至20日，由自然资源部海洋发展战略研究所（以下简称“海洋战略所”）和厦门大学法学院联合主办的第二届中国—东盟国家“海洋合作与政策协调”国际研讨会成功举行。本届会议聚焦“南海治理与可持续发展”，采用线上与线下相结合的方式召开，线下会场设在厦门。来自中国以及菲律宾、马来西亚、柬埔寨、印度尼西亚、泰国、新加坡六个东盟国家的政府官员、专家学者70余人通过线上或线下的方式参加了会议。
11月19日上午，海洋战略所副所长吴继陆研究员、厦门大学南海研究院副院长施余兵教授出席了会议开幕式并作英文致辞。吴继陆副所长在致辞中对中外与会嘉宾表示了热烈的欢迎，介绍了2021年的特殊意义、会议议题的设置情况以及海洋战略所开展学术交流与国际合作的情况。今年对中国和东盟国家都具有十分特殊的意义。2021年既是中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年，又是中国-东盟建立对话关系30周年，还是联合国“海洋科学促进可持续发展十年(2021-2030)”倡议启动的第一年。本届会议聚焦“以联合国为核心的国际海洋治理体系”、“无人海洋活动的挑战”、“南海海洋生态治理”以及“南海海洋合作机制与智库作用”四个议题。
会议议题一聚焦“以联合国为核心的国际海洋治理体系”，由厦门大学南海研究院副院长施余兵教授主持。
联合国前海洋事务高级官员蒋逸航先生作了题为“联合国在亚太区域海洋治理方面的义务和作用”的报告。他认为，联合国体系内负责区域海洋治理的机构在履行职责时会面临一些挑战。区域海洋计划以及区域渔业机构的地理范围，主要取决于科学和政治的综合考虑，并不是一个涵盖全球所有海洋区域的系统性机制。尽管在现有公约框架下实施的活动与渔业资源管理直接或间接相关，但目前缺乏专门关于渔业资源管理的公约。大海洋生态系统机制还可能会与区域渔业机构、区域性海洋安排出现职能上的重合，甚至会导致资源浪费和低效率。参与不同区域海洋治理机制，还可能导致某一区域海洋治理机制的决定不适用于其他区域海洋治理机制的参与者。蒋逸航先生强调，在新老问题交织的时代，对于区域海洋治理，必须要整体考量、共同规划、协同合作。
印度尼西亚外交部官员Ahmad Almaududy Amri博士作了题为“联合国在全球海洋治理中的角色”的报告。他认为联合国作为规则的制定者，为会员国的讨论与协商提供了一个多边论坛平台，形成了诸如《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）、《鱼类种群协定》等国际法成果。联合国海洋和海洋法非正式磋商进程在维护海上安全方面也发挥了重要作用。它在2020年度的报告中指出，海盗行为和武装抢劫犯罪仍是海上安全的巨大威胁。联合国还为新兴海洋问题的讨论提供了一个多边论坛平台。有鉴于此，他建议联合国应继续保持其工作的公开性和透明性，健全多边对话机制，加强对《公约》等一些国际法律文件实施情况的监督。
厦门大学南海研究院林蓁副教授作了题为“联合国教科文组织与21世纪海上丝绸之路的水下文化遗产保护”的报告。她指出，联合国教科文组织在推动落实《水下文化遗产保护公约》方面存在诸多实践，特别是有关海上丝绸之路沿线水下文化遗产保护的实践。联合国教科文组织在保护海上丝绸之路沿线水下文化遗产方面有必要进一步发挥积极作用。她呼吁各国应尽快加入《水下文化遗产保护公约》，更好地利用联合国教科文组织这一平台举行多边会谈，促成更多的国际合作。
马来西亚伊斯兰理科大学Mohd Hazmi Mohd Rusli副教授作了题为“国际海事组织在全球海洋治理中的贡献——以马六甲海峡为例”的报告。他指出，马六甲海峡的地理位置对国际航运而言十分重要，但国际航运也带来了一些海洋环境问题。国际海事组织在马六甲海峡采取了一系列措施，平衡国际航运与海洋环境保护之间的不同利益，包括引入分道通航制、关于特别区域的初步报告以及《公约》第43条的合作机制。他认为，在马六甲海峡平衡航运和海洋环境保护的最好方法，就是在国际海事组织的主持下，加强沿岸国和海峡使用者之间的现有合作机制。
会议议题二聚焦“无人海洋活动的挑战”，由西安交通大学法学院郭剑萍助理教授主持。
马来西亚海事研究所海事安全和外交中心前主管暨高级研究员Martin A. Sebastian作了题为“通过无人航行器提升海上安全”的报告。他指出，无人航行器在军事、执法、科研、商业等领域的广泛运用，将会重新界定海上安全问题。无人航行器与有人航行器协同作业的能力正在重新定义海上安全。无人自动平台将使得从事高风险工作变得低成本和高效率，在不远的将来也会重新定义海上安全。
宁波大学法学院陈海波博士作了题为“无人航运与区域合作”的报告。她认为国际航运作为一个整体，本身是一个巨大的合作系统，在无人航运领域来开展区域合作十分必要。在区域层面，特别是东亚和东南亚地区的国家之间存在着无人航运合作的现实需要。船旗国和其他国家之间的管辖权冲突，也呼唤着国际合作。她建议，南海周边国家应在《公约》和国际海事组织法律文件的框架下就无人航运问题开展区域合作。
厦门大学南海研究院孟加拉国博士研究生Sabrina Hasan作了题为“海上无人船和船旗国管辖：海洋法下的挑战及其解决方法”的报告。她认为，船舶应包括水面无人航行器，但排除水下无人航行器。水面无人航行器应由船旗国管辖。她建议，各国应就水面无人航行器的管理加强区域合作，并积极发挥国际海事组织在这一领域的重要作用。
清华大学法学院博士研究生陈曦笛作了题为“确定海上无人航行器法律地位的困境：分歧、原因及发展前景”的报告。他认为，造成目前关于海上无人航行器法律地位分歧的主要原因，包括海洋法的发展困境、海上无人航行器未来发展的不确定性、国家政策立场的不明确以及潜在的国家利益冲突等。他提出了三种解决分歧的方案，但同时认为，现有规则体系是基于有人驾驶船舶而创设的，故在短期内很难消弭由此带来的分歧。
会议议题三聚焦“南海海洋生态治理”，由海洋战略所罗刚副研究员主持。
泰国国立法政大学法学院自然资源和环境法中心Naporn Popattanachai博士作了题为“塑料的未来、南海和海洋环境的保护”的报告。他指出，塑料污染问题日益严重，特别是在亚洲地区。目前应对塑料污染问题，仍存在诸多挑战，包括塑料生命周期数据的缺乏以及海洋塑料污染监测和知识的缺乏、资金和技术的限制、跨界海洋塑料污染国际合作的不足、无效的废物管理以及多边环境协定的不充分履行等。他建议发起关于海洋塑料污染的国际条约谈判，并希望在谈判中形成统一的亚洲立场。
武汉大学中国边界与海洋研究院蒋小翼教授作了题为“南海海洋生物多样性养护的国际法规范碎片化困境及其路径选择”的报告。她指出，南海是一个庞大的海洋生态系统，生物多样性丰富，但保护南海生物多样性的国际法律规范体系复杂多样，导致了法律规范碎片化的困境。她建议，协调众多法律文件之间的适用关系；不能忽视软法文件在保护海上生物多样性中的作用；建立新的国际框架公约并将现有的碎片化的国际法律规范体系纳入其中；在南海引入基于生态系统管理的理念；强化在南海跨学科海洋科学研究和科学知识传播方面的协作。
柬埔寨环境部海洋与海岸带养护司海岸带与海洋资源研究处负责人Vathana Tithuot作了题为“强化海洋与海岸带参与式管理和养护”的报告。她指出，柬埔寨在海洋与海岸带管理和养护中所面临的问题，包括栖息地破坏与外来物种入侵、无计划的沿海与工业开发活动、土地掠夺、红树林损毁、污染、油轮原油泄漏以及侵蚀等。为应对这些问题，她建议加强执法，通过能力培训提升管理效率，提供必要物资或设备以提升工作质量，鼓励村民和青年参与巡逻活动，定期监督执行情况，强化和扩大与开发伙伴、利益攸关方以及社区的密切合作，学习和分享关于自然资源养护和保护的知识和经验等。
菲律宾八打雁省环境与自然资源厅生物多样性管理处负责人暨高级环境管理专家Rochelle P. Amboya作了题为“菲律宾八打雁省马比尼市和丁格罗伊的养护费：开工前先付费”的报告。她指出，菲律宾地方政府预算有限，来自非政府组织和其他伙伴的外部援助也不稳定，而当地政府和社区对海洋资源的养护和保护又需要额外的资金投入，促使了付费机制的设立。八打雁省马比尼市和丁格罗伊的经验表明，在非政府组织和其他伙伴的指导和帮助下，地方政府之间通过相互合作是可能建立关于养护自然资源的伙伴关系；潜水者和旅游胜地业主在使用海洋资源时会更加负责；开发与自然资源养护发生直接关联；地方政府的积极性会极大推动菲律宾国内甚至国际海洋资源养护的努力。她还认为，相关挑战仍然存在，包括旅游胜地与渔船作业者之间制约平衡问题以及监测体系问题等。她建议，应改进当地的养护和支持政策；设立为社区提供激励的机制；改善监测体系以及能力建设。
西安交通大学法学院郭剑萍助理教授作了题为“《联合国海洋法公约》第192条的发展和中国在南海的履行”的报告。她指出，《公约》第192条的规定简短而概括，其规定了一项行为义务而非结果义务。通过国际司法实践的考察，第192条所保护的海洋环境包括海洋生态系统，它的适用范围涵盖所有海域，要求各国制定适当规则和措施来保护海洋环境，并在执行过程中保持一定的警惕性。她还指出，中国在南海的实践表明，通过海洋环保立法和执法活动，中国已经履行了第192条中的义务。
会议议题四聚焦“南海海洋合作机制与智库作用”，由厦门大学南海研究院钟慧副教授主持。
中国南海研究院院长助理杨力研究员作了题为“南海沿岸国合作机制”的报告。他指出，在南海开展海上合作一直是讨论比较多的话题，在这方面取得了一些进展并搭建了不少平台，但合作仍需更加实质化、常态化和机制化。为此，应积极考虑建立南海沿岸国合作机制的倡议。《公约》为建立该机制提供了坚实的法律依据，指明了合作的领域，也为非沿岸国和国际组织的建设性参与提供了空间。为了突破有关各方间互信尚不够充分的瓶颈，南海沿岸国应努力就善意履行《公约》有关义务达成明确共识，充分发挥智库的先导作用，认真借鉴其他地区沿岸国合作经验，并在《南海各方行为宣言》和谈判“南海行为准则”等框架下落实沿岸国合作机制的构建。
菲律宾中华研究学会主席Rommel C. Banlaoi博士作了题为“通过二轨机制寻求南海合作”的报告。他指出，“二轨外交”有别于政府间的进程，是一种通过非政府倡议来促进国际和平与稳定的新型国际合作形式。在亚太地区，“二轨外交”在就区域内重要安全问题鼓励对话协商方面发挥了重要作用。“二轨外交”不仅鼓励建立信任措施，也在推动预防性外交理念和区域冲突的共同解决方案。他还指出，亚太地区“二轨外交”的一个重要议题就是南海。“二轨外交”在南海促进建立信任措施，推动和平协商与务实合作方面已发挥了重要作用。近年来南海沿岸国也在积极推动“二轨外交”，2016年成立的“中国—东南亚南海研究中心”就是一个重要实践。
自然资源部海洋发展战略研究所张颖副研究员作了题为“关于南海地区闭海和半闭海合作的反思：理论和实践”的报告。她认为，南海是典型的半闭海。根据对《公约》和区域实践的研究，关于闭海和半闭海合作多是一种建议而不是一种强制性的义务，合作方式也是多样的。应该鼓励各国通过适当的区域组织进行合作，而一个强大的区域组织有利于促进闭海或半闭海沿岸国之间的合作。具体到南海地区，沿岸国的合作具有很强的现实需要，《南海各方行为宣言》为南海的合作提供了坚实的基础。在争端得到全面解决之前，有关各方可以探讨开展各项合作活动。目前，中国分别与马来西亚、印度尼西亚、泰国在南海进行不同程度的合作。但是，南海合作面临一些挑战：这些合作缺乏制度安排尚处于初级阶段；没有一个强有力的组织促进区域合作；合作项目的重复性很高，难以实施多阶段的长期合作项目。她最后建议，可以在“南海各方行为准则”谈判中明确强调“半闭海”这一法律概念以及《公约》鼓励区域合作的精神；将渔业管理和海洋环境保护作为优先合作领域；逐步提高合作的制度化水平。
新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院Collin Koh Swee Lean博士作了题为“促进南海安全务实合作”的报告。他认为，共同的安全需要和《公约》的规定都证明需要加强南海合作。虽然在南海不缺乏合作机制，但挑战犹存，具体包括：持续的海洋主权和管辖权争端，反复出现的海上事件，战略信任赤字，业务层面的合作仍受国家间政治关系干扰，各国对《公约》的不同解释，缺乏抑制沿岸国不进行合作的海上能力。他建议，在进行实际安全合作之前需要建立信任；要从容易实现的目标着手；发挥非政府组织和公民社会组织的作用，等等。
厦门大学南海研究院董世杰助理教授作了题为“重述‘不影响条款’对南海合作的意义”的报告。他指出，“不影响条款”包含两个要素：一是合作协议中的任何规定均不得影响各国关于海洋划界或各自海洋权利的既有立场；二是基于合作协议而实施的任何活动均不得影响各国关于海洋划界或各自海洋权利的既有立场。将“不影响条款”作为南海合作的前提具有至少三个方面作用：一是有助于南海合作规避确定争议海域这一难题，使得海洋合作既可在争议海域实施，也可在各国间就是否存在争议未达成共识的海域实施；二是使得南海沿岸国在讨论合作机制时不再纠缠于谁拥有控制权，而是关注哪一种机制可以提高合作效率；三是有利于南海沿岸国中的非争端当事国在不改变既有立场的情况下参与南海合作。据此，他认为“不影响条款”可以基本扫除南海合作的国际法律障碍。
印度尼西亚苏南·卡里嘉贾伊斯兰大学M. Misbahul Mujib博士作了题为“南海反恐法律合作的不足”的报告。他指出，南海是世界贸易最重要的航道之一，同时也是一个易受恐怖主义威胁的地区。目前在南海地区适用的反恐国际法律文件，既有国际公约，也有区域性文件。但并非南海所有沿岸国均加入或批准了国际反恐公约。至于区域性反恐文件都是软法，且都没有对海上恐怖主义做出明确定义，还会涉及管辖权等问题。他据此建议，持续进行更充分的外交谈判，建立有约束力的合作关系；各国应统一关于恐怖主义和海上恐怖主义的定义，以区别其他犯罪；为了避免管辖权冲突，缔约国应该在协议中对管辖范围做出限制；进行联合海上巡逻等活动。
南京大学国际关系学院张诗奡助理教授作了题为“关于紧急和严重核事故的海洋环境监测合作”的报告。他指出，日本福岛核污水和康涅狄格号核潜艇事件提醒南海沿岸国和其他东盟国，南海确实存在核污染或放射性污染的风险。虽然一般国际法确认了保护和保全环境的法律义务，但现有规则并不要求主权国家在实施可能有核污染的项目前，无条件接受来自国际组织或国家间机制的环境影响评价，或者完全禁止核动力船舶或潜艇。这意味着风险依旧存在。就南海而言，最大程度减少对人民的损害，是中国和东盟国家共同面对的重要议题，中国和东盟国家可以共同努力监测由于核和其他放射性物质引发的严重紧急海洋污染，并及时分享信息。
11月20日上午，海洋战略所罗刚副研究员、厦门大学南海研究院副院长施余兵教授分别代表主办方对本届会议进行了总结并致谢。中国与东盟国家地缘相近、人文相通，海洋合作的潜力巨大。2019年11月，海洋战略所在京举办了首届中国—东盟国家“海洋合作与政策协调”国际研讨会，聚焦“南海安全合作的路径”，形成了《南海航行安全合作倡议》（讨论稿），会后还出版了会议论文集（英文）。本届会议的举办，进一步密切了中国与东盟国家智库学者之间的学术交流与政策沟通，助力中国—东盟国家蓝色伙伴关系的持续建设与稳定发展。